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食品安全拔尖計畫
問題評析
(ㄧ) 臺灣重大食安事件之回顧及其成因分析
  從2008年開始直到2015年間,臺灣已陸續發生數起重大食安事件,舉其重要者,略述如下表:(如表1)

由表1可歸納出臺灣近年重大食安事件發生之主要原因有6點,包括食品產業結構之巨變、政府治理模式的調整、飲食習慣的改變與西化、局部全球化、食品安全政策未受足夠重視及稽查實務未與時俱進、消費意識與健康意識的抬頭等,茲分別詳述如下:
表1:臺灣重大食安事件紀錄表 


日期 事件名稱
2008 年 三聚氰胺污染奶粉事件
2011 年 塑化劑污染食品事件
2013 年 5 月 13 日 - 6 月 1日

 

化製澱粉違法添加工業級順丁烯二酸酐
2013年12月17日 台南茂利澱粉工廠,再度查獲 450 公噸毒澱粉
2013 年 10 月 16 日- 11 月 19 日 大統油品假冒攙偽
2014 年 9 月 4 日 餿水油、回鍋油、飼料油混充食用油
2014年10月9日-10月16日 彰檢偵辦頂新飼料油混充食用油
2014年12月6日-2015年1月24日 豆干含工業染劑二甲基黃


1.食品產業結構之巨變
現在的食品生產結構從大量生產的製程,講求效率及成本優先,轉為全球化、長供應鏈、食材零組件化、加工組裝網絡化的形式。例如:以前豆漿是自行磨製黃豆製成,現在是直接外購工廠製好之豆漿粉再調製成之豆漿產品,且黃豆約有90%是國外進口;又如以前經由業者自行磨製米製成米苔目,現在大部分是使用現成磨好之澱粉製成米苔目,且澱粉(化製澱粉)亦大部分是國外進口。由此可知,食品供應鏈的結構已從家庭式地區性生產方式轉換為全球化之食品供應鏈(如圖1)。

圖1:食品供應鏈的改變

2. 政府治理模式的調整
  隨著臺灣之社會經濟發展,政府在食安的角色也從早期的產業推動者,逐漸轉變為健康維護與健康促進者。而臺灣於2002年加入世界貿易組織後,為配合國際貿易自由化趨勢,實施眾多去管制、法規鬆綁等措施。

  食品衛生管理法為因應產業結構的改變,從64年1月28日公布(32條)至101年共37年間,歷經8次修正,並於102年6月19日首度進行全文修正,將40條條文修正為 60條,103年並修正公布為「食品安全衛生管理法」,修正內容包括強化進口食品、基因改造食品、食品標示、食品廣告的管理及加重業者自主管理責任,並加入流向及源頭管理的精神。
  綜合以上之趨勢,民眾越來越期待政府能有效有力地為食安把關。

3.飲食習慣的改變與西化
  由於社會結構及國人工作型態改變,外食人口逐漸增加,餐廳供應之餐點多為調理包復熱之方式,飲食習慣亦逐漸西化,如:食用生菜沙拉、漢堡等習慣,再加上越來越多民眾喜歡網購食品,如過年前,許多民眾會外購或網購年菜、或是網購休閒食品等,使得食品安全的面向變得既深且廣,食安之管理模式與以前相比,複雜度亦大幅提高。

4.局部全球化
  在全球化影響下,開放進口食品食材應會帶來國內產品價錢與品質之競爭,促使國內產業升級。惟國內目前僅開放部分食品食材進口,再加上進口食品食材之低度管制,進口食品未必有較佳之品質,以蜜餞為例,從東南亞國家大量進口之蜜餞,品質較差,但因透過低價與國產蜜餞競爭,導致國內蜜餞產業受影響,劣幣驅逐良幣,反而使得國內食品產業升級緩慢。

5.食品安全政策未受足夠重視、稽查實務未與時俱進
在重大食安事件發生之前,食品安全政策在中央與地方皆未受到足夠重視,再加上人員配置不足及培訓方式過於因循等重要原因,導致整個稽查實務無法與時俱進,稽查實務之效能大打折扣,略述如下:
(1)人員編制長期不足、經費與設備之投入有限。
(2)培育訓練未符合實務需求,主要包括以下幾點:
a.偏重食品衛生管理,對於食品安全管理未有整體性規劃。

b.偏重生產管理模式管理,亦即以單一業者管理為重點,如:製程稽查改善、違規產品回收、下架、銷毀、製造商罰鍰、消費者求償等,而未以食品供應鏈源頭到消費端的網絡管理模式管理,如:徹底追查違規食材、食品或違法添加物之來源,違規行為發生的持續時間,及該來源所有相關食品之製程及流向,且未徹底檢討供應鏈發生違規的原因,進而採取預防性的管制點及管制作為。

c.抽驗之執行未以整體食品供應鏈為考量基準,各縣市於後市場隨機抽驗,缺乏系統性的規劃。例如:抽驗金針、菜脯等散裝食品不合格時,僅針對抽驗的對象進行裁處,未確實往上追溯來源或製造工廠進行稽查輔導,其結果是每年抽驗,違規率卻仍居高不下。

6.消費意識與健康意識的抬頭
  一波波食安事件促使民眾提升對食品安全之消費意識,對於食品食材來源之選擇更為小心謹慎,再加上民眾飲食健康意識抬頭,選購食品時亦會考量健康、養生、低程度加工之食品,另對於政府食安之效能亦有更高之要求。

 (二) 臺灣近年重大食安事件的特性
  除上述成因外,臺灣近幾年發生之重大食安事件亦可歸納出以下特性:
1.均發生在食材來源的最上游。
2.少量的源頭食材經過多層的加工生產,製成千倍至萬倍數量的消費端產品,造成百倍至千倍的衝擊。
3.具跨業(化工原料、食材供應、製造、經銷、販賣)、跨域(環保、教育、農政、衛政、經建)、跨縣市(從下游到上游、從上游到下游)及跨國(進口食品或非食品)之特性。

  由於有上述特性,違規食品之食品鏈因而形成複雜的產銷網絡,導致食材或食品的流向不易掌握,稽查難度高。舉例說明如下:

案例1:三聚氰胺污染奶粉事件
大陸業者將三聚氰胺加入奶粉中,販賣至臺灣。稽查員在稽查時候發現,工廠裡的原料沒有外包裝標示,為不明來源的奶粉袋,再加上來源係從跨國到地方,複雜的產銷網絡,且沒有完整的追蹤追溯系統及原料外袋無強制標示的規定,使得稽查難度提高,關鍵流向亦難以掌握。

案例2:塑化劑污染食品事件
楊明玉技正發現乳酸菌膠囊含塑化劑成分,原料來源為臺中市加川公司向本縣金饡公司購買,本縣衛生局進行一連串調查後發現DEHP來自果汁粉使用的起雲劑,起雲劑來自新北市之昱伸香料有限公司。本縣衛生局會同地檢署查緝,運用國稅資料並查扣進出貨資料,方得以掌握流向。在面對五花八門的複方添加物及原料,必須透過與地檢署合作及卓越之稽查技巧,才能迅速得知塑化劑真正來源。

案例3:豆干含工業染劑二甲基黃
    台中德昌公司輸出香港之豆干檢出二甲基黃,由臺中市衛生局轉本縣衛生局進行調查。豆干雖是國內例行性抽驗的重點產品品項,但是例行檢驗項目為防腐劑、過氧化氫、甲醛及工業級色素「皂黃」(Metanil yellow) 染色,未將二甲基黃列入常規檢驗(與香港將二甲基黃列入常規檢驗不同),為何會檢出二甲基黃?係來自其他加工食品或添加物?或食品容器污染?到底有多少豆製品業者受到波及?二甲基黃來源?其汙染來源及使用目的都是在事件發生當下,衛生主管機關必須思考及調查之項目。

 (三)彰化縣食品產業特性
  食安管理策略與地方食品產業結構密切相關,舉例來說,北部都會地區的食品產業是以餐飲業為大宗,相對而言,中南部其他縣市則是以食品製造加工之傳統產業為主,因此,食安管理策略亦會隨之不同。

  根據本縣衛生局產品通路便捷稽查作業平台(PMDS)建檔資料之統計,彰化縣食品業者總數為14903家(如下圖2),其中佔最大比例者為食品販售業者共7504家,佔全部比例50.4%;其次為餐飲業者共5241家,佔全部比例35.2%;食品工廠及製造業2158家,佔全部比例14.5%。食品工廠及製造業之家數為全國排名第5。另外彰化縣亦為農業大縣,其中養雞業及種稻業皆為全國排名第1,蔬菜種植業為全國排名第2,養豬業為全國排名第3。所以在本縣之食安策略中,必須針對食品製造加工廠及下游業者之生產供應鏈稽查輔導。另在農產品部分,亦是農政部門應優先考量之管理重點。

另依據去年食品登錄計畫,彰化縣食品業者具公司登記、商業登記及工廠登記者共計28473家,具營業登記(設籍登記)業者共計6072家(如下圖3)。

如前所述,臺灣近幾年重大食安事件通常具有跨業(化工原料、食材供應、製造、經銷、販賣)、跨域(環保、教育、農政、衛政、經建)、跨縣市(從下游到上游、從上游到下游)及跨國(進口食品或非食品)等特性,而其根源幾乎均來自非法的添加物。食品添加物如果管理不良,就會因少量的源頭食材造成百千萬倍之衝擊。


圖2 彰化縣食品產業特性關係圖

圖3食品登錄與公司登記、商業登記、工廠登記、營業登記之關係圖

彰化縣之食品添加物販賣業者共計95家(包含兼賣小蘇打粉等小量常用食品添加物之超市及大賣場),化工原料行共計84家,其中食品添加物販賣業者兼賣化工原料業者有6家,食品添加物製造加工廠有12家,輸入業者14家,兼賣化工原料業者有2家 (如圖4)。因此,如何在化工原料行與食品添加物業者之間進行分流管制,乃當今食安管理重點中之重點。

圖4  彰化縣食品添加物業者結構圖

最後更新日期:105/7/21

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